Проєкт Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки суперечить чинному конституційному регулюванню суспільних відносин

Положення розробленого Національним агентством з питань запобігання корупції проєкту Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки, які стосуються унормування питань судоустрою і статусу суддів, не можуть бути покладені в основу зміни законодавства, оскільки суперечать чинному конституційному регулюванню суспільних відносин. Такий висновок можна зробити з рішення Вищої ради правосуддя про затвердження позиції ВРП за результатами узагальнення пропозицій судів, органів та установ системи правосуддя стосовно проєкту стратегії.

До ВРП надійшли пропозиції та численні зауваження до проєкту стратегії від Ради суддів України, Національної школи суддів України,  місцевих та апеляційних судів України, Верховного Суду, Вищого спеціалізованого суду України з розгляду  цивільних і кримінальних справ, Вищого господарського суду України, Вищого адміністративного суду України, а також Асоціації розвитку суддівського самоврядування України, Асоціації суддів господарських судів України, Всеукраїнської асоціації адміністративних суддів, Всеукраїнської асоціації суддів у відставці.

На ВРП законом покладено обов’язок узагальнювати пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їхнього статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів. Позиція ВРП, сформована за результатами такого узагальнення, є обов’язковою для розгляду та врахування.

На переконання ВРП та суддівського корпусу, проєкт стратегії розроблений без аналізу ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої антикорупційної стратегії, не спирається на об’єктивні та достовірні дані досліджень у цій сфері. Вказане суперечить статті 18 Закону України «Про запобігання корупції» та статті 19  Конституції України, згідно з якою  органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Проєктом передбачено внесення змін до чинного законодавства України з питань судоустрою і статусу суддів. Вони стосуються створення тимчасової незалежної Комісії з питань доброчесності, перевірки чинного складу ВРП, встановлення нових вимог до членів ВРП та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, відбору нових членів цих органів, оцінювання доброчесності суддів / кандидатів на посаду судді, запровадження механізмів перегляду рішень попереднього складу ВККСУ, надання НАЗК, Раді суддів України та Громадській раді доброчесності нових механізмів ініціювання дисциплінарного провадження стосовно суддів, запровадження можливості позбавлення статусу суддів у відставці за поведінку, несумісну зі званням судді, зміни порядку обрання суддів на адміністративні посади тощо.

ВРП зазначає, що законодавство України не надає НАЗК повноважень щодо формування плану дій та заходів у сфері судоустрою і статусу суддів, тому ці питання можуть бути предметом регулювання стратегії.

У рішенні вказано, що реформа органів правосуддя не є суто антикорупційним заходом і має здійснюватися не тільки в інтересах боротьби з корупцією, а, головним чином, з метою вдосконалення й підвищення ефективності роботи судів, органів суддівського врядування, а отже, і державного апарату країни в цілому.

Узагальнивши позиції судів, ВРП вказала не неприйнятність конкретних положень проєкту.

Зокрема, щодо запровадження перевірки членів ВРП тимчасовою незалежною Комісією з питань доброчесності у рішенні зазначено, що така комісія за своєю суттю та повноваженнями є аналогічною комісії, діяльність якої визнана неконституційною (Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020). Можливість створення органів та установ для перевірки членів конституційного органу державної влади законодавством не передбачена. Згідно з Конституцією України брати участь у формуванні органів державної влади, тим більше конституційних органів, мають право громадяни України, а не іноземці. Міжнародні партнери можуть мати виключно дорадчу функцію у формуванні таких органів. Участь міжнародних партнерів у формуванні конституційних державних органів фактично є посяганням на державний суверенітет України.

«Низька спроможність п’яти публічних антикорупційних інституцій щодо ефективного впровадження чинного антикорупційного законодавства, про які зазначає НАЗК у проєкті стратегії, не може виправдати порушення Конституції України та не є підставою для створення шостої публічної інституції – тимчасової незалежної Комісії з питань доброчесності. Також, як вказано у рішенні, це не є підставою для посилення інституційної спроможності Громадської ради доброчесності».

Запропонована проєктом вимога щодо перевірки на доброчесність чинних членів ВРП, більшість з яких є суддями і вже пройшли вказану перевірку, ставить під сумнів встановлені законом порядок і процедуру призначення судді на посаду, спростовує легітимність цієї процедури. ВРП формується за квотним принципом. Делегуючи до ВРП кандидатів, Верховна Рада України, Президент України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів і з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ також оцінюють їх на доброчесність та професійну етику. «Будь-який орган не може обмежувати суб’єктів формування ВРП (в їхньому праві призначити / обирати того чи іншого кандидата на посаду члена ВРП», – наголошено у рішенні.

Норма про запровадження механізму позбавлення статусу суддів у відставці за поведінку, яка є несумісною зі званням судді, допущену як до, так і після звільнення, порушує конституційні гарантії незалежності судді.

Пропозиція доручити ВККСУ, Громадській раді міжнародних експертів і Громадській раді доброчесності розробити та впровадити в практику критерії (індикатори) доброчесності та професійної етики для кваліфікаційного оцінювання суддів і добору нових суддів суперечить статті 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Як наголошено у рішенні, функції ГРД повинні обмежуватись виключно збиранням і наданням інформації про суддів і консультуванням у процесі оцінки.

Проєктом передбачено застосування до судді стандарту доказування «обґрунтований сумнів у доброчесності», тобто фактично пропонується встановлення принципу «презумпції винуватості», що суперечить Конституції України, а також положенням Кримінального процесуального кодексу України, якими передбачено, що особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

Висловлене у  проєкті твердження про те, що доброчесність і професійна етика як конституційні вимоги до суддів не впроваджені на практиці, а оцінювання цих вимог не є прозорим і передбачуваним, не відповідають дійсності та спростовуються чинними нормами закону. Адже доброчесність є загальною вимогою як до кандидатів на посаду судді (частина третя статті 127 Конституції України), так і до вже призначених суддів.

ВРП наголосила, що в чинному антикорупційному законодавстві закладено достатньо механізмів перевірки та контролю суб’єктів декларування, зокрема суддів, членів ВРП, ВККСУ, а також працівників суду. Кандидати в судді та члени органів суддівського врядування проходять спеціальну перевірку, судді та члени органів системи правосуддя подають чотири типи декларацій суб’єкта декларування (щорічна декларація; декларація суб’єкта декларування, який припиняє діяльність; декларація суб’єкта декларування, який припинив діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; декларація суб’єкта декларування, який є особою, що претендує на зайняття посади судді, члена органу суддівського врядування та  подається до призначення або обрання особи на цю посаду). Окрім того, судді  та члени органів суддівського врядування подають декларацію зміни майнового стану відповідно до вимог Закону України «Про запобігання корупції», а згідно із Законом України «Про судоустрій і статус суддів» щорічно подають декларацію доброчесності судді та декларацію родинних зв’язків судді. Такі декларації є відкритими для загального доступу, а тому немає підстав зазначати у проєкті про непрозорість діяльності суддів та членів органів суддівського врядування.

У рішенні ВРП про норму, за якою дисциплінарні палати при ВРП, сформовані на підставі конкурсу, здійснюють розгляд дисциплінарних справ щодо суддів, зазначено таке: «Здійснення дисциплінарного провадження є виключною компетенцію дисциплінарних органів ВРП – колегіального, незалежного конституційного органу державної влади та суддівського врядування, що у повній мірі відповідає  міжнародним стандартам у сфері судочинства. Вичерпний перелік підстав дисциплінарної відповідальності судді визначено Законом України «Про судоустрій і статус суддів» (сім ознак істотного дисциплінарного проступку, 24 види дисциплінарних проступків). Отже, твердження про відсутність дієвих перманентних механізмів підтримання доброчесності суддівського корпусу має декларативний характер та не відповідає дійсності».

Зауваження ВРП і суддівської спільноти викликає також положення проєкту щодо отримання НАЗК права доступу до відомостей, які містять банківську таємницю, за письмовим запитом без рішення суду. «Банківська таємниця належить до охоронюваних законом таємниць і саме тому потребує судового контролю. Ініціатива НАЗК отримувати поза межами судового контролю дані, що містять охоронювану законом банківську таємницю, суперечить численним нормам чинного
законодавства», – йдеться у рішенні.

Пропозиція щодо здійснення адміністрування програмного забезпечення системи декларування статків безпосередньо НАЗК і розміщення відповідного програмно-апаратного комплексу у його приміщеннях є неприйнятною через корупційні ризики.

ВРП у своєму рішенні зазначила, що в чинному антикорупційному законодавстві закладено достатньо механізмів перевірки та контролю суб’єктів декларування, зокрема суддів, членів ВРП, ВККСУ, а також працівників суду. Натомість проєкт Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки не відповідає вимогам нормотворчої техніки, має декларативний характер, містить суперечливі твердження. Досягнення цілей подолання корупції не повинно супроводжуватися запровадженням нових невиправданих процедур, які за своїм змістом суперечать конституційним принципам, є такими, що нівелюють гарантії суддівської незалежності та завдають шкоди авторитету правосуддя.

ВРП вирішила визнати проєкт таким, що суперечить чинному конституційному регулюванню суспільних відносин. Рішення ВРП буде надіслане до НАЗК, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України.

Нагадаємо, для початку впровадження Антикорупційної стратегії цей документ має бути ухвалений Верховною Радою України як закон.

Вища рада правосуддя